如何理解零基預算？

主要觀點

黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關於進一步全面深化改革推進中國式現代化的決定》中強調，深化財稅體制改革，深化零基預算改革。何爲零基預算？如何實施？影響如何？

零基預算是指每個預算年度以“零”作爲基礎全新編制預算的方式。編制預算時，零基預算從頭开始審視所有支出需求，重新論證和評估每一項开支在預算周期內的價值，以保證預算期內每一項支出都是必要和合理的。零基預算的做法可以大致分爲三個步驟：一是明確支出項目的具體情況及其必要性和合理性。二是根據總體預算和各項目的優先級分配財政資源。三是在執行過程中對項目的執行情況進行監督，確保預算的有效使用。有別於傳統的增量預算，在編制基礎上，零基預算的編制基礎是本預算年度可供分配的資金總量，而增量預算的編制基礎是基期預算。

在國外實踐方面，多國都曾在財政困難時期嘗試過零基預算，但效果並不相同。近年來體現零基預算思想的嚴格預算審查得到廣泛應用，取得了較好的效果。1973年10月石油危機爆發後通脹水平持續上升，1976年卡特當選美國總統後，政府开始出現財政赤字，聯邦政府全面推廣零基預算。編制過程包括四個步驟：確定決策單元、確定決策包並分析、對決策包進行排序、分配資金。由於編制過程繁復，造成預算編制效率低下，1981年裏根總統上台後廢止了聯邦政府的零基預算。2008年金融危機後，財政壓力巨大，2007-2010財年佐治亞州政府的收入下降19%，2012年該州重啓零基預算改革，由於財政壓力冗余項目已在前期基本得到清理，因此新零基預算效果並不顯著。南非爲應對財政壓力和經濟增長停滯，在2020年實施了零基預算，和其他政策結合取得了較好的效果，15年來首次實現基本預算盈余。近年來荷蘭、英國、加拿大等國在預算編制過程中加入預算審查，以確定不同項目資金支出的優先級，體現出零基預算的思想，有效控制了政府开支。

我國分別於1994年和2000年實施過零基預算改革試點，2009年以來零基預算試點進一步推廣。分稅制調整了央地財力分配機制，1993年起，河北、湖北、安徽、海南等地曾先後啓動零基預算改革試點，通過強化定員定額管理、統一預算標准，緩解財政壓力，但由於財政制度不完善、預算編制技術粗糙等因素，此項改革未在全國層面推行。2000年开始，中央決定實行部門預算改革，財政部要求所有的中央政府機關必須採用零基預算模式。但受制於技術不成熟、政治約束、部門阻力等，兩次零基預算改革在中央部門和大多數地方均未取得預期作用，不少地方很快恢復了傳統的“基數+增長”預算模式。2009年後，中央陸續出台深化預算管理制度改革的系列舉措，零基預算改革重新被提及。2014年，多地也相繼开展了新一輪零基預算改革的試點工作。2021年國務院出台《關於進一步深化預算管理制度改革的意見》，零基預算試點進一步推廣。

近些年，爲響應中央零基預算改革政策，以及面對財政收支緊縮的壓力，一些省份重啓了零基預算改革的探索，取得了一定成效。廣東從2015年开始探索試行零基預算改革，措施包括以年度工作安排及三年中期規劃核定部門控制數、全面實行績效目標申報審核制度、納入項目庫管理等，使得支出結構進一步優化，重點項目得到突出加強保障。2021年廣西壯族自治區出台《自治區本級零基預算改革實施方案》，提出所有預算支出均以零爲基點，逐項審核預算年度內各項支出的必要性、合理性及其开支標准、支出金額。2022年底，自治區本級已實現零基預算編制和審核全覆蓋，支出細化率大幅提高，提前下達市縣2023年轉移支付資金達到2244億元、同比增長12.6%，爲近年來最高增幅。2022年6月安徽省政府出台全面實施零基預算改革方案，省財政廳配套印發項目競爭篩選、預算論證、事前公示、績效評價4個工作指南，並明確了新的預算編制要求。改革方案實施以來，財政資金得到有效統籌整合，預算項目數量大大下降，清退資金85.8億元，爲保民生促發展騰出更多資金空間。

然而，由於零基預算支出排序存在困難、所需時間和人力成本較高、和績效結合較弱等因素，我國零基預算改革的推廣依然存在挑战。首先，零基預算的核心在於爲各項开支設定優先級，優先確保重要項目資金，從而控制各部門的支出增長。而近年來地方財力普遍喫緊，經濟薄弱地區在保障必須性支出後，幾乎無力承擔其他項目支出，零基預算的優先性排序空間有限。並且由於項目關聯着不同的專業領域，涉及多個部門，且項目分類存在主觀性，對項目優先級排序時存在困難。其次，零基預算從“零”开始編制預算，大大增加了政府機構的工作量和預算文書量，預算編制常常面臨着項目大、時間緊、數據多、精細化等情況。再次，財政部門負責對各業務部門的績效管理工作進行指導、監督和審核，但由於項目較多和工作量較大，各部門系統之間融合不足，導致預算數據收集面臨困難，審核環節可能存在把關不嚴、不夠客觀的問題。

從剛性支出看零基預算可能的效果。按照支出剛性由強到弱，我們將財政支出可以分爲完全剛性、一般剛性、非剛性支出，完全剛性支出包括衛生健康、國防等6項支出；非剛性支出包括交通運輸、商業服務等5項支出；一般剛性支出包括一般公共服務、教育等11項支出。隨着財政收入增速回落，2015年以來，我國非剛性支出佔比連續下降，2023年，完全剛性、一般剛性、非剛性支出佔比分別爲24.7%、42.2%和32.5%。財政收支平衡比較困難的時期，剛性較弱的支出更有可能在零基預算中得到優化。

風險提示：政策變化超預期、自定義不合理、測算可能產生風險。

報告正文

黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關於進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定》中強調，深化財稅體制改革，深化零基預算改革。何爲零基預算？如何實施？影響如何？

1.何爲零基預算

零基預算在編制基礎、分析對象和着眼點等方面都不同於傳統的增量預算。零基預算的編制基礎是本預算年度可供分配的資金總量，從而實現量入爲出的綜合平衡，而增量預算的編制基礎是基期預算，最終編制出的預算圍繞基期預算上下浮動；零基預算的分析對象是所有的預算項目，而增量預算的分析對象是新增的預算項目；零基預算的着眼點是各個預算項目本身，考慮每個項目的重要性和成本效益，而增量預算的着眼點是各個項目金額的增減。

2.他山之石：零基預算的海外實踐

零基預算的概念起源於20世紀70年代，時任德州儀器公司會計經理的彼得·皮爾（Peter Pyhrr）創建了零基預算。皮爾也被當時擔任佐治亞州州長的吉米·卡特任命負責管理該州的預算流程，這也是零基預算第一次應用於政府實踐。此後多國的政府和企業在編制預算時都採用過零基預算的方法，但總體來說並未全面推廣和長期持續。

20世紀70年代美國政府面對財政壓力啓動了零基預算改革。1973年佐治亞州州長吉米·卡特在該州公共部門預算的編制中採用零基預算，降低了50%的行政成本。1973年10月石油危機爆發後通脹水平持續上升，CPI同比增速從1973 年 1 月的 3.6%漲至 1974 年底的 12.3%。1976年卡特當選美國總統後，美國面臨嚴重的財政緊張，政府开始出現財政赤字。卡特在聯邦政府全面推廣零基預算，許多州政府也紛紛跟進。美國國會通過了《政府經濟和支出改革法案》，授權預算管理辦公室（OMB）开展零基預算以減少支出。

由於編制過程過於繁瑣復雜，此次美國零基預算的嘗試並未得到長期執行。美國政府零基預算的主要適用對象是立法機構、政府機構和行政執行人員。編制過程包括四個步驟：（1）確定決策單元。決策單元是零基預算的基本構成，可以是一個項目或一個機構。（2）確定決策包並對其進行分析。決策包就是一項簡單的預算，包括決策所需的資金資源、預計產出和績效考核等特徵。（3）對決策包進行排序。決策包被根據優先級和重要性排序，過程中審查人員會檢查是否需要核減預算。（4）分配資金。根據決策包的順位分配資金，直到可供分配的資金耗盡爲止。但由於編制過程過於復雜繁瑣，造成預算編制效率低下，在一個預算期間要對所有的計劃要素進行完整的零基審查會導致過多的文書工作，1981年裏根總統上台後就廢止了聯邦政府的零基預算。

2008年金融危機後美國佐治亞州面臨巨大財政壓力實施了新零基預算但收效一般。2007-2010財年佐治亞州政府的收入下降19%，2012年當選該州州長的迪爾（Nathan Deal）重啓零基預算改革。與卡特時期的零基預算不同，新零基預算並非真正意義上的每年從零开始，而是對近年來實施的項目進行績效評估，從而找出無效的开支和應該淘汰的項目。其編制過程包括四個步驟：（1）確定並評估“關鍵活動”。預算單位需要解釋活動的必要性和所需資金的合理性。（2）評估績效。對“關鍵活動”選取績效指標來描述其工作量、工作效率和工作效果。（3）分析項目預算。詳細對項目每一類的支出進行財務分析。（4）總結並提出建議。對項目預算的增減和改進方向提出建議。在時間线方面，每年四月州政府預算辦公室（OPB）會審核並確定項目列表，發布零基預算的指南；五月OPB會同各機構完成項目概述，开展會議收集項目數據並進行績效分析；六月和七月OPB和各機構完成編制項目的財務、人事和績效數據；八月OPB會進行最終的內部審查並於次年一月發布零基預算報告。但新零基預算實施後並未使州預算金額出現較大的下降，很大一部分原因在於由於財政壓力冗余項目已在前期基本得到清理，剩余的項目多是維持政府正常運轉所必須的支出，新零基預算效果並不顯著。

南非爲應對財政壓力和金融危機後長期的經濟增長停滯，在2020年實施了零基預算。自2008年金融危機後，南非經濟增速明顯放緩，2020年實際GDP更是出現-5.96%的負增長。與此同時2008年後南非每年的財政預算都出現赤字，長期維持在4%左右，並在近年來有不斷擴大的趨勢。2020/21財年預算赤字佔GDP的比重達到15.7%，政府預算總余額佔GDP的比重達到9.46%。南非實施零基預算的改革目的在於減少不必要的財政支出，將資金集中在基礎設施建設和促進經濟增長上。南非政府將從零开始設計支出計劃，每一項支出都需要證明其合理性。此前南非政府的預算依賴於財政部提供的未來三年的預算預測。初步的調查表明許多政策的設計並未充分考慮成本效益，多個機構職能重復，在信息通信領域政府爲商品和服務支付了過高的價格。

南非的零基預算政策和其他政策結合取得了良好的效果，實現預算轉虧爲盈。南非推出了設置支出上限，控制工資支出，定期調整支出的優先次序，削減各部門基本支出，改進支出質量、遏制成本，制止貪污浪費等措施。2012年南非在預算中引入了支出上限並在2012-2016年間成功地維持了支出上限。2017年由於經濟增速低於預期降低了支出上限，2019-2021年由於大額支出導致財政支出超出上限。截至2024年3月，南非實現了316蘭特（約合117億美元）的基本預算盈余，15年來首次實現基本預算盈余。

近年來其他一些國家的預算編制過程中紛紛加入預算審查，以確定不同項目資金支出的優先級，雖然不是嚴格意義上的零基預算，但也體現出零基預算的思想。荷蘭在2010年對20個主要政策領域進行了全面的战略審查，希望減少20%的支出以應對全球金融危機後的財政挑战。這些評估幫助政府在提高服務效率的同時，減輕了財政負擔。荷蘭政府的審查涵蓋了中央政府預算支出的80%，產生了407億歐元的潛在節約。

英國在2010年开啓一輪預算審查，議會在隨後四年內削減了810億英鎊的公共支出，各部門平均預算削減幅度達到19%，還額外削減了70億英鎊的福利支出，地方政府的實際預算削減幅度達到33%。

2007-2010年和2011-2015年加拿大政府進行了兩輪預算支出審查，覆蓋範圍全面側重於節約成本。2007年預算要求各個部門機構以四年爲周期評估所有直接項目支出，表現最差的5%的項目的支出將被重新分配給高績效項目。2011年預算進一步擴大支出審查的範圍，對800億美元的直接支出進行審查，目標到2014/15年至少節約40億美元。

3.國內开展零基預算的歷史及現狀

3.1.摸索試點期：1994~2000年

我國對零基預算改革的實踐探索始於1994年分稅制前後。分稅制明確了中央稅、地方稅以及中央與地方共享稅的種類和比例，使得央地之間的財權重新劃分。隨着財權結構的變化，原有的預算編制方式不再適用，因此需要探索新的預算管理方式。自1993年起，河北、湖北、安徽、海南等地曾先後啓動零基預算改革試點，通過強化定員定額管理、統一預算標准，緩解財政壓力，但由於財政制度不完善、預算編制技術粗糙等因素，此項改革未在全國層面推行。

2000年，中央決定實行部門預算改革。爲配合部門預算改革，部分省份在2000-2003年也陸續开始了零基預算改革。在中央的部門預算改革中，零基預算改革被寄予厚望，2000年开始所有中央一級預算單位都試編部門預算，並選擇了教育部、農業部、科技部、勞動和社會保障部四個部門的預算上報全國人大審議，後期上報的部門增加至26個，批復時間進一步縮短，並增加了各部門預算匯編的上報審議環節，爲零基預算的實施創造了制度條件。截至2003年，財政部要求所有的中央政府機關必須採用零基預算模式。

與此同時，部分地方政府也开始重新探索零基預算，嘗試打破基數、各部門自行上報預算。但受制於政治約束、部門阻力等因素，且定員定額技術尚不成熟，預算權分配分散，導致財政部門難以劃分項目預算優先級、合理分配各部門預算，因此零基預算在中央部門和大多數地方並未取得預期作用，不少地方很快恢復了傳統的“基數+增長”的預算模式。根據馬駿（2005）以某省爲例的研究，該省2001-2003年政府各項支出在該年度的總支出中的比重的排序之間的正相關相關系數顯著較高，意味着預算基數繼續決定預算結果，一定程度上說明零基預算整體上並沒有改變預算結果。

3.2.擴大試點期：2009年至今

2009年後，中央陸續出台深化預算管理制度改革的系列舉措，以有力約束預算，提高資源配置使用效率，零基預算改革重新被提及。2009年，財政部發布了《中央本級項目支出定額標准管理暫行辦法》、《中央本級項目支出定額標准系統建設實施方案》，开始推進項目支出標准體系建設，進一步深化預算改革。2014年，在經濟增速放緩、財政收支矛盾加劇的壓力之下，同時伴隨着全面深化改革的啓動，國務院印發《關於深化預算管理制度改革的決定》，全面推進現代財政制度建設，多地也相繼开展了新一輪零基預算改革的試點工作。2021年國務院出台《關於進一步深化預算管理制度改革的意見》，要求“堅持量入爲出原則，積極運用零基預算理念，打破支出固化僵化格局”，零基預算試點進一步推廣。

近些年，爲響應中央零基預算改革政策，以及面對財政收支緊縮的壓力，一些省份重啓了零基預算改革的探索，取得了一定成效，積累了寶貴的實踐經驗。目前，全國許多省及自治區政府均已提出全面推行零基預算，或在省級部門實施零基預算，或運用零基預算理念編制預算。

廣東從2015年开始开展改革試點，探索試行零基預算改革。主要措施包括：各部門以單位年度工作安排以及部門三年中期規劃核定零基預算部門控制數；全面實行績效目標申報審核制度，全部支出項目必須申報績效目標；所有項目支出納入項目庫管理，對申報的項目進行嚴格論證審核、合理排序後，視財力擇優安排，並細化測算過程。通過改革試點政策的實施，廣東省逐步打破原“基數+增長”的預算編制模式，將專項資金從2013年的670項減少到2017年的51項，支出結構得到進一步優化，重點項目得到突出加強保障。

2021年，廣西壯族自治區出台《自治區本級零基預算改革實施方案》，提出所有預算支出均以零爲基點，逐項審核預算年度內各項支出的必要性、合理性及其开支標准、支出金額。具體措施包括：加強項目庫滾動管理，全面清理部門項目支出，優先足額保障“三保”支出；及時制定資金分配意向方案，該納入部門預算的及時納入，提高年初預算細化率和到位率；嚴格落實“三公”經費預算編制要求，明確核定預算額度，編制落實到具體單位、項目和相應經濟分類科目，嚴控一般性支出；強化預算執行結果的應用，將預算執行結果與預算安排掛鉤，並建立審查結果與預算安排掛鉤機制。2022年底，自治區本級已實現零基預算編制和審核全覆蓋，而且支出細化率大幅提高，提前下達市縣2023年轉移支付資金達到2244億元、同比增長12.6%，爲近年來最高增幅。

2022年6月安徽省政府出台全面實施零基預算改革方案。省財政廳配套印發項目競爭篩選、預算論證、事前公示、績效評價4個工作指南，並明確了新的預算編制要求，包括：打破基數依賴，根據資金實際需求、項目輕重緩急、績效評價情況等統籌核定預算支出；分類編制預算，按定員定額標准據實編制，政府年度重點保障事項清單支出細化編制到具體單位、地區，其他項目支出提前謀劃儲備項目；健全支出預算排序機制，按“保基本民生、保工資、保運轉”的順序安排支出。改革方案實施以來，原本分散在110個預算部門使用的財政資金，統籌整合爲15個專項資金，資金支持項目和分配方案由工作專班確定；省政府牽頭清理重塑支出政策，清退25項、壓減35項省級支出政策，預算項目數量下降22.4%，清退資金85.8億元，爲保民生促發展騰出更多資金空間。

4.我國开展零基預算的挑战

然而，我國目前實行的零基預算與真正意義上的零基預算相去甚遠。主要表現在以下幾個方面：

1. 支出項目排序存在難度。零基預算的核心在於爲各項开支決策設定優先級，優先確保重要項目資金，從而控制各部門的支出增長。然而近年來，我國各地財政普遍處於“緊平衡”狀態，各地財力較緊，部分經濟發展薄弱地區在保障必須性支出後幾乎無力承擔其他項目支出，零基預算的優先性排序空間有限。此外，由於各個項目都關聯着不同的專業領域，涉及多個部門，如何合理設置業務類別以及確定項目分類的標准具有較強的主觀性，這使得財政部門在進行項目優先級排序時缺乏明確而客觀的依據。

2.實施零基預算的時間和人力成本較高。零基預算從“零”开始編制預算，意味着政府部門要在每個年度重構預算，此外在編制部門預算時，不再將部門預算分爲基本預算和項目預算，而是將部門預算直接分爲各項目預算，基本預算則融合到相應的項目預算中，構成項目的成本，要求標准足夠清晰、數據和信息足夠充分且易於操作，這些要求大大增加了政府機構的工作量和預算文書量。因此，預算編制常常面臨着項目大、時間緊、數據多、精細化等情況，對預算項目信息收集和整理提出高質量要求，對工作人員的業務水平的要求較高。此外，許多預算管理部門還兼負債務、稅政、績效等工作任務，人員較少導致工作難以細化，難以有更多精力較好實施零基預算改革。

3. 零基預算與績效管理的融合程度不深。業務部門在編制項目設置績效目標時可能僅爲滿足編制預算的要求，同時受限於業務部門工作人員的業務水平，業務部門未結合項目實際情況科學有效設置績效目標。而財政部門負責對各業務部門的績效管理工作進行指導、監督和審核，但由於項目較多和工作量較大，且各部門系統之間的數據來源關聯系統連接、融合不足，導致預算數據收集環節面臨極大困難，導致財政部門在對接具體業務部門具體項目時可能存在對項目的了解程度不夠，審核環節可能存在把關不嚴、不夠客觀。財政部門組織專家對項目進行績效評審能夠較好提升評價的合理性和有效性，但受限於成本效益等因素，財政部門組織專家對申報項目的績效目標評審和項目執行結束後的重點項目評價覆蓋率較低，預算績效深度融合還有待進一步加強。

綜合以上原因，零基預算改革的推廣依然存在挑战，實際上已开始推行改革的地方中，許多預算編制實際不受零基預算編制影響。根據威爾達夫斯基、貝裏與奧科納的理論，只要一般公共預算支出規模變化幅度等於或小於30%，就可認定屬於漸進預算範疇而非零基預算。基於此，我們依據各地公开的預算數據，對樣本地區改革前後各3年的一般公共預算支出規模變化率進行計算，計算公式爲：地方預算支出規模變化率=（本年地方一般公共預算支出－上年地方一般公共預算支出）/上年地方一般公共預算支出。從改革試點實施較早的部分地區來看，多數地區的一般公共預算支出規模變化率在改革後變化並不明顯。

近期，黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關於進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》再次提出深化零基預算改革，要求積極運用零基預算的編制理念，打破支出固化僵化、“只增不減”的格局，一切從實際需要出發，逐項審核預算年度內各項支出。隨着更多細則的進一步出台，預計各地將繼續積極推進零基預算改革。可預期的具體措施包括：重塑省級支出政策，全面清退長期存續的已完成任務政策，對冗余的省級預算部門項目進行清理；建立健全支出標准體系，因地制宜動態調整，逐步建立不同行業、不同層級、分類分檔的預算項目支出標准體系，將支出標准作爲預算編制的基本依據，部門申請財政資金必須提前謀劃項目，按照輕重緩急排序，由財政部門再統籌安排資金；資金和項目全覆蓋，將所有財政撥款資金，包括延續性項目和新增項目、轉移支付項目都納入零基預算管理範圍；不斷提高財政信息化數據化水平，充分利用先進信息系統和技術基礎設施，賦能財政管理的各個環節，包括預算編制、預算執行、全過程監督、全過程績效管理、技能培訓等。

5. 從剛性支出看零基預算的效果

面對多個領域的資金需求，財政支出的剛性將影響政府對資金流向的選擇。財政剛性支出是指當下政府必須支出，否則將承擔違法、違規、信用、社會、政治、道德等風險的財政支出；反之即爲非剛性支出。爲了便於討論，我們依據支出剛性由強到弱，將財政支出劃分爲完全剛性支出、一般剛性支出、非剛性支出。非剛性支出和一般剛性支出在一定程度上可以反映零基預算潛在的壓縮空間。

完全剛性支出是指只有當支出及時且足額時，才能保證國家安全或滿足人民對安全、健康、溫飽等基本民生需要，從而維持社會安全、穩定運轉的財政支出。當財政資金嚴重不足時，完全剛性支出仍然是財政資金必須流向的選擇。例如衛生健康、國防、公共安全、外交等支出不足額或不及時可能影響國家安全和健康、安全等基本民生需要，可能誘發一些影響社會安全、穩定運轉的風險。

一般剛性支出是指當支出不及時或不足額時，將可能誘發違規、道德、信用等風險但並不直接危及國家安全或基本民生需要的財政支出。例如沒有落實政策法規規定的教育、科技等支出，可能誘發違規風險；拖欠養老金等可能誘發道德風險；但以上並不直接危及國家安全或基本民生需要。因此，當財政資金不足時，政府可以在一定程度上壓縮一般剛性支出。

按照以上標准，我們將各項支出分類如下（見圖20）。一般公共服務支出中，僅人大、政協事務等屬於完全剛性支出，僅商務事務等小部分屬於非剛性支出，其余均爲一般剛性支出，因此以下統計將一般公共服務支出歸類爲一般剛性支出。那么，完全剛性支出包括衛生健康、國防等6項支出；非剛性支出包括交通運輸、商業服務等5項支出；一般剛性支出包括一般公共服務、教育等11項支出。以下將根據該分類標准對我國財政支出進行測算。

隨着財政收入增速回落，2015年以來，我國非剛性支出佔比連續下降，2023年，完全剛性、一般剛性、非剛性支出佔比分別爲24.7%、42.2%和32.5%。隨着我國進入經濟增速換擋期，財政收支增速中樞也逐步回落，2015年起，財政支出中非剛性支出佔趨勢性下降，完全剛性支出、一般剛性支出佔比上升。2020年，衛生健康、應急管理和債務付息等支出大幅增加，非剛性支出佔比進一步下滑，其中壓縮比例較大的的主要是節能環保支出、外交支出、城鄉社區支出和金融支出，同比下降超過14%。2015年-2023年，完全剛性、一般剛性、非剛性支出佔比由19.6%、38%、40%，調整爲24.7%、42.2%和32.5%。

分中央和地方的支出結構看，完全剛性支出爲中央第一大支出，佔比達68.07%，中央承擔起全國完全剛性支出的38.31%。2023年中央完全剛性支出佔比達68.07%；而2023年中央一般剛性支出、非剛性支出佔比分別約20.55%、11.20%。具體而言，國防、債務付息、公共安全、外交等完全剛性支出分別佔中央一般公共預算支出的40.65%、18.17%、5.88%、1.49%。可見中央是完全剛性支出的重要承擔者，尤其是外交、國防和債務付息支出，中央分別承擔起全國的99.69%、98.30%和58.70%。

一般剛性支出爲地方第一大支出，佔比約45.74%；地方資金較少流向完全剛性支出，佔比僅17.72%。與中央支出結構不同的是，2023年地方一般剛性支出佔比約45.74%，而非剛性支出佔比約35.92%，完全剛性支出佔比僅17.72%。具體而言，這3類支出的主要支出項目分別爲：一般剛性支出中的教育（16.78%）、社會保障和就業支出（16.42%）；完全剛性支出中的衛生健康（9.35%）、公共安全支出（5.34%）；非剛性支出中的農林水（10.04%）、城鄉社區支出（8.69%）。

風險提示

政策變化超預期：如果政策變化超預期，零基預算的實施與推廣可能受到影響。

自定義不合理：對於支出剛性的分類爲自主定義，可能存在主觀判斷不合理。

測算可能產生風險：對於各地實施改革的起始年份可能判斷不准確，導致測算一般公共預算支出的變化存在誤差。

注：本文節選自國盛證券研究所於2024年11月14日發布的研報《如何理解零基預算》，證券分析師:

楊業偉 S0680520050001